山东：让法治的温度直达群众“家门口”
中国发展网讯 “现在秸秆禁烧政策改得合情合理，既守住了生态底线，也考虑了咱老百姓的实际难处，这样的政策我们打心底里拥护。”近日，山东省菏泽市定陶区南王店镇村民陈丕新看着修订后的《秋季秸秆禁烧工作实施方案》，难掩喜悦之情。
陈丕新口中的变化，源于南王店镇人大主席团对这份方案的备案审查——删除缺乏法律依据的“收取晾晒押金”条款，将“焚烧秸秆一律拘留”改为“依法依规严肃处理”，还在各村增设秸秆集中堆放点。这是山东省推进备案审查工作向镇街延伸的一个缩影。从2022年济南市破冰试点，到2024年24个县跟进探索，再到今年7月实现全省覆盖，备案审查这场“法治体检”层层深入，有效约束了基层“红头文件”，让法治的温度直达群众“家门口”。
制度先行：织密基层法治监督网络
“我们通过建立‘六支队伍’，将备案审查从人大‘单打独斗’变成多方‘大合唱’。”济南市章丘区人大常委会监察和司法工委主任王教成介绍，该区打造近百人参审队伍，四年来累计审查规范性文件340件，提出审查意见20余条，纠正问题文件4件。
作为全省率先实现镇街备案审查工作全覆盖的市，济南市构建起“横向全覆盖、纵向全贯通”的三级协同体系，先后印发《济南市人民代表大会常务委员会关于进一步加强备案审查工作的意见》《关于交办街道办事处规范性文件备案审查工作若干事项的通知》《镇人民代表大会关于开展规范性文件备案审查工作的决定》等文件，进一步规范街道人大工作室和镇人大主席团的备案审查职权，强化基层人大有关工作机构主动开展备案审查工作的责任意识。“我们细化完善镇街报备监督、审查管控、跟踪纠错等机制，将相关制度设计、工作规范、审查流程、文本示例等编制成工作手册，在提高自身工作效率的同时，也为全省的兄弟市开展这项工作提供了样本。”济南市人大常委会法工委主任白龙介绍。三年来，济南市镇街人大工作机构接收镇街报备的规范性文件共833件，纠正文件22件。
为打破镇街备案审查工作“无章可循、无从下手”的困局，肥城市人大常委会立足实际，通过深入调研、梳理优化，精心编制《镇街规范性文件备案审查工作手册》。手册不仅收录中央及省市政策法规，更以通俗语言界定文件范围，制定“反向清单”明确非规范性文件类型，并推出“一图二函三表四模板”，将复杂工作转化为可视化操作流程。这一手册成为镇街干部的“工作宝典”，同时配套的“一文件一档案”全生命周期管理规范，确保审查过程可追溯、可复盘。“以前总把‘红头文件’都当规范性文件，现在照着手册‘按图索骥’，准确率从不足30%提升到80%以上。”肥城市仪阳街道人大工委主任李波指着正在审核的《关于修筑防火通道和防火巡护步道的请示》说。
创新实践：多元协同破解基层难题
在莱西市，一份某镇村级临时用工及机械租赁管理办法因未明确工资上限被镇人大主席团“叫停”。莱西市人大常委会的审查台账显示，从发现问题到文件废止，只用了一个月。该市通过镇街报备—平台预审—专家复审三级机制，建立“三清单两流程”，细化任务清单、责任清单、问题清单，明确备案流程和审查流程，划清镇（街道）人大（人大工委）与司法所的职责边界。试点以来，已协调解决职责交叉、审查争议等问题18项，审查时限平均压缩至7个工作日，备案审查效能显著提升。
在莒南县洙边镇，由人大代表、法律顾问、政府工作人员和群众代表组成的联合审查组，围绕《洙边镇“畅通生命通道”专项检查工作方案》进行逐条“把脉”。当县人大代表刘树传指出“停业整顿条款存在简单化倾向”时，法律顾问刘景红随即补充：“该条款未充分考量经营主体权益，与行政处罚法比例原则存在冲突。”经过3个多小时的激烈讨论，审查组形成的4条修改建议被郑重反馈至洙边镇政府。“现在文件修改后，既保障了执法刚性，又兼顾了商户权益。”洙边镇人大主席聂庆飞说，这种“代表＋专家＋群众”的审查模式，推动发现典型问题11件。
费县构建“联动审＋专家审”双轨驱动机制，有效破解审查力量分散与专业短板难题。联动机制方面，与政府规范性文件备案审查工作结合，由县司法局即时将镇街报备文件信息转送县人大常委会法工委，法工委随即督促相关镇（街道）人大（人大工委）进行审查；与乡镇法治政府建设工作结合，对督查中发现的备案审查问题，即时向县人大常委会法工委通报，并由法工委交办相关镇（街道）人大（人大工委）督促整改，形成监督闭环。专业支撑方面，遴选46名专家组建备案审查咨询专家库，在试点关键环节及制度设计上提供专业指导；对政策性强、专业要求高的规范性文件，同步移交专家库进行专业审查，出具审查意见。
青州市则探索跨镇街人才共享机制。市人大常委会与各镇街共享备案审查专家组和“规范性文件备案审查服务基地”人才资源。“乡镇缺乏专业人才，我们就开展下沉式指导，到乡镇街道一线讲案例、析原理；山地乡镇街缺乏法律人才，我们就联合平原镇街开展‘组团式’审查。”青州市人大常委会副主任刘文革介绍，通过共享146名法律专家库资源，该市从1146件镇街文件中筛查出现行有效的规范性文件26件，整改问题文件12件。
开门审查：搭建备案审查民意直通车
开门搞审查，得让群众直接参与、可感可及。梁山县人大常委会创新审查方式，出台《备案审查基层联系点工作办法》，在全省率先建立备案审查基层联系点制度，搭建起人大代表和社会公众直接参与备案审查工作的重要载体。
在梁山街道幸福街社区联系点，县乡人大代表、社区居民、企业职工、相关部门工作人员围绕《梁山县家庭经济困难学生认定办法》开展热烈讨论。“家庭经济困难由谁认定，怎么认定？”“每月会有多少补助？”“因家庭困难辍学的学生还能申请吗？”……大家在发言中，或表达权益诉求，或关注制度衔接，或提出疑问困惑。这种“开门搞审查”的模式，将群众诉求直接反馈至文件制发机关，形成“民意收集—审查处理—结果反馈”的闭环。
枣庄市薛城区人大常委会优化完善审查方式，注重审查工作“统专结合”，充分发挥常委会法工委统一文件归口、逐件全面审查“统”的作用和智库专家、其他专（工）委聚焦对口领域、有的放矢审查“专”的优势，提高审查“精度”。建立健全开门审查、邀请审查建议人参加论证沟通、问题文件线索收集等机制，拓展人大代表、群众等有关方面建言献策的途径，彰显为民“温度”。
东阿县人大常委会不断探索意见征集方式，凝聚审查合力，拓宽群众参与渠道，通过基层立法联系点、“码上征集”“小亭说法”等渠道有序征求意见建议，将人大代表、专业人才纳入审查小组，组建专人专班，发挥智囊团作用。
效能凸显：法治红利惠及民生末梢
“文件里说‘无限期追征税款’，这明显和上位法冲突。”新泰市泉沟镇人大代表翟秀华通过代表家站等“民意直通车”发现问题后，第一时间进行反映，该镇“两税”清理工作方案被及时修订。
创新融合是新泰市备案审查工作的鲜明特色。2024年，新泰市被确定为全省赋予镇街行政执法权试点县，社区治理、乡村振兴、环境整治、民生服务等涉及群众生活的行政执法权通过分类赋权下放到镇街。市人大常委会将备案审查与行政执法权下放改革结合，106项基层执法权通过“赋权—审查—监督”闭环精准落地。在禹村镇，一份《关于开展全镇自建房安全专项整治行动的通知》便印证了这种融合的实效。镇人大主席团在审查时，逐条对照省级指导目录，发现乡镇已被明确赋予“农村自建房安全监管”权限，可对违规行为开展执法。这份文件不仅合法合规，更与全国自建房整治要求深度契合——如施工过程需有资质单位或培训合格的工匠完成、竣工验收需乡镇“宅基地审批管理办公室”牵头等。
在招远市，一份文件因涉嫌增设行政处罚被“打回”。“我们通过专家库和监察司法委联动，对471件镇街文件开展法治体检。”招远市人大常委会相关负责同志介绍。该市建立“筛查小组＋第一责任人”机制，结合随机抽查、下沉督导，对各镇街制定的规范性文件进行实时跟踪，做到“应报尽报、应备尽备、应审尽审”，实现了备案审查30日办结，让每份文件都经得起实践检验。
沂水县人大常委会创新构建群众深度参与备案审查机制，依托“三点一站”（基层立法联系点、营商环境监测点、社情民意观察点、人大代表联络站）与“12345·沂水首发”平台联动，实时归集群众反映强烈的“红头文件打架”等线索，实现“群众投诉驱动审查、审查结果回应民生”的良性循环。诸葛镇据此推动修订《被征地农民参加居民基本养老保险办法》，精准认定资格后新增参保28人，养老保险申领通过率从11%跃升至98%；许家湖镇修订与土地管理法冲突的宅基地管理办法后，审批流程压缩至15个工作日，涉宅信访量下降45%，法治红利精准惠及民生。
利津县人大常委会通过“两阶段评估”体系实现文件全生命周期管理，在备案审查阶段聚焦合法性与适当性，实施阶段融入代表小组活动开展深度评估。以《李津街道特困群众急难专项救助暂行办法》为例，通过“四看四问”（看台账问落实、看现场问感受、看数据问目标、看舆情问评价）评估显示，2024年累计救助癌症、尿毒症患者及突发事件受困群众42人，发放救助金12.3万元，困难群众医疗负担与因病致贫返贫率显著下降，为文件修订提供了精准依据。
截至今年7月底，山东省136个县（市、区）的乡镇街道已全部开展备案审查工作，接收报送备案审查规范性文件超2500件。“备案审查延伸到镇街，就是要让‘最后一公里’变成‘最畅一公里’。”省人大常委会法工委副主任刘源介绍，“今年起实施的《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》为这项工作提供了制度依据，对审查主体、程序、标准等作出具体规定，并明确要求乡镇街道参照执行。”随着法规的实施，全省所有县（市、区）已全面铺开镇街备案审查工作，让法治真正成为基层治理的鲜明底色。
从章丘的多元“协作曲”，到青州的“跨镇联审”；从新泰的民意网络到利津的实效评估，山东正以制度创新激活基层法治“神经元”。当一份份经过“法治淬炼”的文件落地生根，群众感受到的不仅是治理效能的提升，更是全过程人民民主在基层的生动实践。（山东省人大常委会法工委 朱媛媛）
