山东践行黄河战略典型案例之二：“四水四定”助力东营提升水资源节约集约利用水平

案例背景

习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。东营市牢记总书记嘱托，扭住实施黄河重大国家战略争一流、走在前，以水资源、生态环境与经济社会共赢共生为目标，围绕全面贯彻落实“四水四定”原则探索实施路径，全面提升水资源节约集约利用水平。

经验做法及主要成效

——搭建“四水四定”市域落实体系，以“四个明确”强化水资源刚性约束。

以战略约束，明确“定什么”。在全省率先探索“四水四定”战略研究，充分剖析自然资源和社会发展条件，合理辨识水资源自然禀赋及开发利用现状，系统评估“城—地—人—产”的总量、结构、布局及其相互作用关系。分类开展“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”用水配置研究，同时结合“黄河三角洲中心城市”“国际湿地城市”的特殊定位，增加对“生态用水”研究。

以目标约束，明确“定多少”。通过对发展趋势预测、节约集约水资源需求量化分析，合理规划人口、城市和产业发展。制定东营市发展目标表，提出至2025年经济社会发展规划目标、用水总量指标控制和“四水四定”约束指标。明确常住人口规模、城镇开发边界、可承载地区生产总值年均增速达、规模以上工业增加值年均增速。分类制定经济社会用水最低利用量、万元GDP用水量下降幅度等目标，以及生活用水量、农业用水量、工业用水量、黄河水取水总量、引江水用水总量、非常规水利用量等具体控制指标。

以制度约束，明确“怎么定”。在沿黄地区率先出台《市政府部门单位落实“四水四定”原则职责分工》，压实涉水资源管理部门工作责任。颁布《东营市节水控水管理办法》，并研究制定《建设黄河流域生态保护和高质量发展“四水四定”示范城市实施方案》，提出了6个方面29项重点举措，逐项确定牵头配合部门和责任单位，将工作路径和具体任务明晰化、精准化。

以监督约束，明确“怎么管”。设立推动落实“四水四定”原则协调办公室，统筹解决“四水四定”工作中的重大问题。在全省率先构建市县一体的落实黄河国家重大战略纪检监察专项监督体系，把“四水四定”原则落实情况纳入重点监督事项。实行最严格水资源管理制度考核，建立水资源管理市级督察和责任追究制度，将“单位GDP水资源消耗降低、水资源节约集约”等指标纳入全市综合考核，建立起市、县两级水资源消耗总量和强度双控指标体系，倒逼各部门单位强化水资源管理。2022年度省对市综合考核中，东营市“水资源集约节约利用成效”位居组内第一。

——探索“四水四定”市域实现路径，以“四个突出”精打细算用好水资源。

突出“增效”，促进农业绿色发展。在全省率先完成投资14.61亿元的引黄灌区农业节水工程，投资9.4亿元实施1处大型灌区现代化改造和5处中型灌区节水改造，增强渠系输水能力，农业灌溉水有效利用系数明显提高，2个灌区入选“全国节水型灌区”。建成高标准农田220万亩（占耕地总面积的67.5%），积极推广微灌、管灌、喷灌等高效节水灌溉方式，高效节水灌溉项目区年节水率达20％以上。因地制宜发展高效节水农业，优化调整种养结构，科学调减高耗水种养殖规模，推广需水少的耐旱节水作物，2020年以来，压减水稻11.97万亩、莲藕2.21万亩。

突出“降耗”，加快产业能级提升。抢抓建设绿色低碳高质量发展先行区历史机遇，加快推进新旧动能转换，坚决淘汰低效落后产能，化工生产领域退出443家低效落后企业，压减企业数量达51.6%。严控新上高耗水工业项目，实行高耗水产业负面清单制度。以先进技术赋能工业节水改造和水循环利用，指导企业应用高效冷却、无水清洗、废污水再生利用、高耗水生产工艺替代等节水技术，推进工业园实行企业间串联用水、梯级用水、循环用水。先后创建节水型企业67家，全市万元工业增加值用水量降低至14.71m³/万元。

突出“减损”，创建节水园林城市。实施城乡供水一体化工程，完善城乡居民集中供水和节水配套设施建设，公共供水管网漏损率降至6.44%，达到国内领先水平。开展节水载体创建，重点监控用水单位名录节水载体创建率位居全省名列，3个县区创建为节水型社会建设达标县区。实施节水型园林绿化建设，因地制宜选栽节水耐旱型植被，全面应用节水灌溉方式。

突出“补水”，修复河口生态肌理。出台《黄河三角洲生态补水工作网格化管理指导意见》《东营市中心城区生态补水管理暂行办法》，建立从闸口到补水区域全覆盖的网格化管理机制。建成集水位、流量、水质、降水、视频监控于一体黄河口国家级自然保护区生态补水监测系统，在严控河湖水资源过度开发利用、加强多水源联合调度的基础上，合理开展生态补水，阻止海水回流与入侵，极大改善了三角洲湿地因缺水而退化的生态功能、修复黄河口天然生态肌理。自2018年以来，生态补水超11亿立方米，补水覆盖范围6000平方公里，生物多样性明显提高。

——建立“四水四定”市域管控机制，以“四个强化”从严从细管好水资源。

强化建设项目水资源论证。对涉及水资源开发利用的工程规划和重大产业、项目布局规划，实施严格规划水资源论证审查。专项开展经济技术开发区、高新技术产业开发区等园区规划水资源论证及水资源论证区域评估，深入分析水资源条件对重大项目的保障能力与约束因素，科学论证园区工业规划与水资源承载能力的适应性，提出水资源使用方案调整和优化意见，坚决抑制不合理用水需求。

强化用水强度指标管控。严格按照区域水资源年度控制目标控制取水许可审批，开展全市取用水管理专项整治行动，分类核查6393个取水口，完成317处问题整改，实现598个取用水户用水量直报。选取石油化工等高耗水行业企业实施水平衡测试，分析水量平衡关系和用水效率情况，及时督促各类企业采取措施挖掘节水潜力。

强化水资源监测管理。织密水资源监测站网，实施水文站提档升级，9处水文站实现流量在线监测，其中王营水文站在实现全省第一条全自动缆道基础上，引入先进的H—ADCP流量监测系统，实时监测流速、流向、水位变化，实现了对流量测报的精准测控。系统开展小清河生态流量监测、农业用水典型区调查等水资源监测调研，在全省率先开展地下水预警预报工作，为地表水、地下水水资源管理分析提供技术支撑。

强化水资源智慧管理。探索建立东营市智慧水务系统，集成水文情况、水利工程情况等多领域数据，有效增强水资源预警调度和指挥管理的主动化、精细化水平，相关做法被评为新型智慧城市建设省级优秀案例。打造云智慧灌区信息化综合管理系统，根据农田需求水量、灌溉进度，实时调度调控干支渠水量，严格执行计划用水、限额配水，有效破解“人工现场操作费时费力且控制效果差”的难题，大大提高灌溉节水效率。路庄灌区被列入水利部“数字孪生”灌区先行先试全国改革试点。

——深化“四水四定”市域制度改革，以“四个创新”促进水资源集约利用。

深化区域水权改革。作为全省区域水权交易示范区，完成国内首个以黄河水、长江水作为标的的水权交易案例，首创“价水分离”标准化交易方式，即，黄河水使用权出让方设定少量合理性收益价格，享受黄河水水价使用长江水，黄河水使用权购买方将按照长江水的水价使用黄河水。通过市场交易，实现不同水源水权置换，有效解决引黄指标短缺问题，促进水资源优化配置，同时利用价格杠杆，倒逼提升水资源使用效率。已累计完成区域水权交易9笔、交易总水量5400万方，位于全省领先水平。

深化农业水价综合改革。按照有利于促进农业节水和农田水利工程良性运行的要求，科学测算农业供水成本，建立健全农业水价形成机制。提前两年完成农业水价综合改革省定任务，实现有效灌溉面积274.78万亩。垦利区相关做法被水利部在全国范围内推广。

深化节水激励制度创新。在全省率先制定市级深入推进节水型社会建设的实施意见，制定表彰奖励、资金扶持、金融支持、社会融资、税收优惠等一系列节水激励措施。鼓励金融机构积极开展“节水贷”，探索项目收益权、特许经营权等质押融资业务。健全农业用水节水奖励机制，对积极推广应用工程节水、农艺节水的种粮大户、新型农业经营主体进行资金奖励，充分调动节水积极性。

创新合同节水管理。引入社会资本，利用合同节水管理的模式，由节水服务公司在市属高校和中小学校免费改装免冲水小便器及配套设施，并负责管理保洁、收集尿液，用于生物制药，有效补齐节水改造资金和技术短板，打造“资源置换型”合同节水东营模式。

工作启示

构建水资源优化配置体系。根据《中华人民共和国黄河保护法》《东营市节水控水管理办法》要求，科学配置当地地表水，积极利用引黄、引江等外调水资源，严格控制开采地下水，合理使用雨洪水，探索利用中水、海水淡化等非常规水资源，优化水资源配置，科学配置生活、生态、生产用水，提高全市用水保障能力。

深化用水管理制度改革。全面深化用水权改革，严格管理用水约束性指标，建设水资源监管平台、数字节水管理服务平台，推进水权水市场交易平台建设，健全水价形成及管理机制。

深入推进节水机制改革。加快各项节水激励机制建立，深入推行合同节水管理。建立市场主导政府调控的节水控水体制机制，推动东营市水资源集约节约利用。（东营市发展改革委）