山东践行黄河战略典型案例之六：泰安山水林田湖草生态保护修复工程

案例背景

泰安市泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程是黄河流域生态保护和高质量发展的重要组成部分，划分为泰山生态区和大汶河—东平湖生态区，科学部署地质环境、土地整治、水环境、生物多样性、监管能力建设5大类工程，67个项目（326个子项目），概算投资166.37亿元。其中，泰山生态区共筛选4个项目，涵盖面积574平方公里；大汶河—东平湖生态区共筛选63个项目，涵盖面积7188平方公里。

工程实施以来，泰安市按照“山水林田湖草生命共同体”内在联系和生态规律，以泰山区域生态恢复为核心，围绕泰山—大汶河流域—东平湖生态恢复主线，紧扣华北平原生态屏障、南水北调东线国家战略工程供水安全主题，突出泰山历史文化特色传承，着力加快项目建设。截至目前，累计完成项目总投资157.6亿元，已超额完成国家三部委下达的绩效目标，共治理采煤塌陷地9295.8公顷；修复矿山1584.5公顷；防治地质灾害6项（15处）；保护地质公园及地质遗迹244.9平方千米；整治土地26968.4公顷；新增耕地4558.5公顷；新增湿地712.76公顷，大汶河、东平湖流域水环境质量得到持续改善，区域省控及以上重点河流水质基本达到了水环境功能区划要求，国控断面水质优良比例达到100%，城市建成区黑臭水体全部消除，城镇集中式饮用水水源水质全部达标，试点区域内控制断面水质全部稳定达标。

经验做法

聚合力、开新局,下好体制机制“先手棋”。泰安市高规格建立组织领导机构，成立市山水林田湖草生态保护修复工程领导小组（总指挥部）及办公室，下设山、水、林草、田和东平湖五个分指挥部，以及追责问责、政法稳定、财政审计三个保障工作组。并且，为进一步加快工程建设进度，又成立城区项目指挥部、农村项目指挥部，与总指挥部办公室一道采取实体化运作，抽调专人集中办公，实行“挂图作战”“标旗推进”，构建起“1+5+3+2”的组织领导和协调保障体系。各县市区、功能区也都成立相应的领导小组及办公室，全市上下形成了凝心聚力、合力推进的工作格局。

指方向、明路径，瞄准政策统筹“定盘星”。泰安市坚持上下统筹，部门协调，在落实好“规定动作”的基础上，加大“自主动作”创新力度，凝聚政策合力，助推项目建设。一是纵向上，抓好上级政策落实落地。结合上级生态文明建设相关文件精神，制发了工程实施意见以及项目管理、资金筹集、绩效评价等办法，为工程顺利实施提供了制度保障。二是横向上，抓好部门政策统筹协调。将山水林田湖草项目纳入全市生态建设总体规划，与国土空间规划和城乡一体空间发展战略规划有效衔接，从资源要素保护与修复出发，系统梳理泰安生态本底，统筹城镇空间发展与生态环境保护，对山体、水域、面源污染、塌陷地、林草地等进行专题研究，合理布置山水林田湖草系统建设计划，构建起全市生态管控体系和生态建设体系。三是外围上，抓好监管政策靶向发力。全力抓好工程管理、资金使用等工作，更加精准地推动工程实施。比如，特聘42名各专业领域权威专家，对工程实施全过程进行宏观指导和现场具体指导，确保项目规范运作。

激活力、增动力，点燃技术创新“助推器”。面对试点工程要素全、学科杂，实施困难多的实际，泰安市采取多要素融合修复、近自然生态修复、保护与发展协同修复等方式，坚持修山、治污、增绿、扩湿、整地并重，统筹山上山下、地上地下、陆地河湖、流域上下游及自然生态各要素，增强了生态系统循环能力。比如，城区4个污水厂通过扩容、提标改造，尾水水质全部由劣Ⅴ类提升到类Ⅳ类排放；潜流湿地建设中，全部采用复合垂直流工艺；后续污水处理厂全部配套潜流湿地；依托国家高分泰安中心，建立了涵盖山水林田湖草全要素的数据库及成果可视化展示平台。

定规矩、严程序，用好管理机制“指挥棒”。一方面，坚持“三合、三公”。坚持项目运行合理、合规、合法，公平、公正、公开的原则，科学规范管理，确保项目在阳光下规范运行。比如，新泰市公开确定招标、设计、监理、审计服务机构，并从省市专家库中随机抽取专家对服务机构的项目承建能力进行综合评估，优中选优，确保了项目运行规范。另一方面，坚持“五制、五关”。严格执行项目法人制、方案公示制、工程招标制、施工监理制、档案规范制等规章制度，严把立项评审关、生态论证关、组织实施关、竣工验收关、运行管护关，确保项目高质效推进。

引资本、破难题，打好资金保障“攻坚战”。以政府“有形之手”握紧市场“无形之手”，放大资金“乘数效应”，蓄足一池“财政+基金+社会资本”的资金活水，着力破解资金筹集难题。一方面，基金撬动。为缓解县市区筹资难题，泰安市积极创新投融资模式，采取“一县市区一基金”的方式开展资金筹集工作。全市组建基金5只，全部通过中国证监会基金业协会备案，总规模达51亿元，配套用于各区县项目建设。另一方面，PPP模式推动。为吸引社会资本助力、推进泰城水生态环境治理，泰安市将三河、两网一库、一厂等7个项目，整合为1个泰城水生态环境治理工程PPP项目。累计完成投资43.1亿元。

考实绩、评压力，用好监督检查“放大镜”。一是纳入市级考核体系。市委、市政府将“生态保护修复工程”项目纳入全市经济社会发展综合考核体系，作为插旗项目，一体推进、一体调度、一体考核，挂图作战、标旗推进。二是严格绩效评价。严格执行绩效评价办法，对项目建设和资金使用实行全过程绩效管理，每半年进行一次绩效评价。评价内容包括前期准备、工程管理、资金管理、综合管理、项目绩效5个方面、27项指标。评价采取百分制考核，设置优秀、良好、合格、不合格四个等级。三是强化结果运用。严格考核奖惩，考评结果作为年度资金奖补、评先树优、表彰奖励的重要依据。对项目推进快、建设标准高的县市区给予奖补；对项目进展缓慢、责任落实不力、问题整改不到位的，取消奖补资格，并适时予以通报批评。

主要成效

治水，净化“水之源”。充分发挥湿地最大净化功能，改善大汶河及其支流水质，确保了大汶河流域水质稳定达到水功能区区划要求，切实保障了东平湖水质稳定达标。2020年，全年水环境质量指数及改善率分别列全省第1位和第3位。

增绿，保护“林之肺”。实施泰山森林生态资源安全保护、宁阳蟠龙山生态保护与修复等工程，稳定和扩大泰山山区森林，开展引水上山工程，满足防火、生产生活、旅游服务等需求。建成“泰山古树健康监测系统”，动态保护古树名木1.8万株，全市森林覆盖率达到25.47％，新增造林绿化面积3.2万亩。2021年，泰安PM2.5年均浓度较2017年改善25%，优良天数比例较2017年提高9.9个百分点，均创造了泰安有监测记录以来历史最好水平。

整田，增厚“田之肌”。通过土地整治和工矿废弃地复垦利用，改善耕地配套设施，增加土地指标收益。比如，肥城市汶阳田整治项目，通过收转用治理模式，消除了面源污染，提升了土地质量，达到了“自古闻名膏腴地、齐鲁必争汶阳田”的美好愿景。再如，新泰市在提高耕地质量的基础上，打造了羊流惠美田园综合体、石莱“良心谷”茶、宫里长兴绿色蔬菜、采煤塌陷地光伏发电+设施农业等4大产业园。

净湖，调节“湖之肾”。东平湖省级生态渔业发展保护项目，通过环境综合整治，腾空水面13万亩，拆除网箱7.5万架、网围9万亩，渔民减船4541艘，打造南水北调东线工程第一无渔业养殖湖区；同时，通过增殖放流和湿地管理维护，进一步保护湖区生物多样性，保持生态系统平衡。东平湖沿湖生态隔离带项目，通过建设绿色生态护岸，提高绿植覆盖面积，恢复沿湖植被和水生生物，实现水清、岸绿的近自然生态系统，东平湖Ш类水质达标稳定性显著提高。

工作启示

坚持顶层设计，强化组织领导。生态环境系统是一个复杂庞大、各元素相互交织的整体系统，山水林田湖草各要素生态过程相互影响、相互制约，是不可分割的整体，往往牵一发而动全身。实施山水林田湖草生态保护修复工程须打破行政区划、部门管理、行业管理和生态要素界限，成立专门、统一的领导机构，构建完善组织领导和协调保障体系，统筹考虑各要素保护需求，健全生态环境和自然资源管理体制，推进生态系统整体保护、综合治理、系统修复。

坚持在生态修复标准上，最大限度采用近自然方法和生态化技术。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，自然是一个统一的生命整体，是各种自然要素相互依存而实现循环的有机链条。近自然恢复技术从20世纪90年代开始已在欧美等发达国家应用，取得了良好的生态效益和社会效益。对于水生态修复而言，要以保护、建设好的生物生存环境与自然景观为前提，采用生态护岸、自然弯曲河道等修复技术，不是单纯的污染治理和水泥硬化河道。森林恢复则要掌握原生植被分布和演替规律，尽量选用本土树种，对外来树种的引进应十分谨慎。

坚持市场化路子，整合资金办大事。市场配置资源是最有效的，要改变过去政府无所不包、无所不管的传统观念，能用市场化手段解决的就让市场来解决，更好更多地引进社会资本力量，着力破解筹资难题。把市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”都用好，找准市场功能和政府行为的契合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。（泰安市财政局）