青岛救灾物资储备管理工作研讨

青岛市救灾物资储备中心

青岛市作为沿海城市，经常会因台风、暴雨、绿潮等自然灾害造成局部区域性严重损失。随着青岛市的城市发展和青岛在国内、国际政治生活中地位的提升，城市灾害的规模也不断扩大。党中央、国务院高度重视救灾工作，把救灾工作纳入国家经济社会可持续发展战略，加快救灾应急体系发展，完善救灾物资储备建设，探索救灾物资管理发展模式，是当前青岛市防灾减灾救灾工作的当务之急。

2019年，《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布，将救灾物资储备建设推向新高度。国内自然灾害、公共卫生事件、重大事故等突发事件频发，救灾物资的需求急剧增加。目前，青岛市救灾物资储备在一定程度上建立了以市级物资储备中心为依托的救灾物资储备管理模式，但面对多区域、多发性灾害的有效应对以及提高应急物资调拨效率等方面仍需要进一步完善。

青岛市救灾物资储备工作现状

青岛为滨海丘陵城市，地市东高西低，南北两侧隆起，中间低陷。其中，山地约占全市总面积的15.5%。地处北温带季风区域，属温带季风气候，具有显著的海洋性气候特点，空气湿润。降水量年平均775.6mm，年均降水日90天，日最大降水量296.6mm，春、夏、秋三季余量较多。另外，青岛北倚崂山容易发生森林火灾和重大生物灾害等自然灾害。

根据资料统计，结合救灾物资储备库承担和覆盖的主要救助区域为青岛市及烟威地区、鲁中部分地区，通过对这些地区各类型灾害强度和频次分析，确定青岛市救灾物资储备主要应对台风、旱灾、崩塌、泥石流、海水入侵等自然灾害。

青岛市救灾物资储备基本情况。青岛市救灾物资储备库位于即墨区蓝村火车站西100米，火车站街30号。救灾物资储备库由青岛市发展改革委所属的青岛市救灾物资储备中心管理。库区总占地面积10916平方米，建筑面积8600平方米。其中：仓库有两层四个库，建筑面积6872平方米。青岛市救灾物资储备管理模式主要为：物资采购计划编制、物资市场调查、物资的出入库。物资采购计划编制环节，中心制定了严格的物资采购计划编制流程，提高中心工作人员对物资采购计划管理重要性的认识,严把采购计划审批关口,建立完善的物资采购管理流程,使物资采购活动始终在科学规范的约束下进行。物资出入库环节，中心针对物资出入库采取系统化的管理模式，在物资出入库的各个环节设置明确的责任分工，环环相扣，严格按照工作流程开展工作。

青岛市救灾物资储备中心近年来主要业务包括：一是2014年以来，为做好青岛市防灾减灾救灾综合应急演练、汛期受灾群众转移安置、查灾核灾、国防动员安置点设置、增援寿光灾区、疫情防控、支援陇南灾区、物资质检等工作，按照上级要求，中心共调出救灾帐篷、救生包、应急灯、毛毯、折叠床、睡袋、应急照明灯等物资。二是2020年，为做好青岛市新冠肺炎疫情防控工作，中心应急采购12㎡单帐篷、厕所帐篷、毛毯、折叠床、棉被、应急救生包、应急灯、防潮充气垫共8种17210件，合计539.859万元。三是2020年，按市应急局指令调拨帐篷、应急睡袋、折叠床、毛毯、应急灯、雨衣、雨靴、救生包等6批次10590件救灾物资，用于青岛市疫情防控和陇南抗洪救灾工作；与生产厂家对接组织轮换600套应急救生包。四是2021年五一期间，应青岛市应急管理局要求，2批次调拨应急救生包122个，为青岛海域外籍船只事故人员转移安置做好物资保障工作。

国内外救灾物资储备体系研究

发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，对积极推进我国应急管理体系和能力现代化具有重要意义。建设良好的应急物资储备系统有助于将灾害损失降低，同时也能够有效避免因储备方式以及储备量不适合而造成的应急物资浪费，提高资源利用效率，进而提高整个应急管理体系的运行效率。

日本应急物资储备情况。日本的救灾物资管理，已经充分利用了现代商业的物流发展成果。日本政府通过设置各级“防灾会议”的方式来综合协调纵向独立成体系的防灾组织体制，并在应急过程中通过设置“灾害对策本部”的方式，统领紧急状态下的组织、指挥和协调职能，是有效的“条块结合”的应急管理模式，而且日本是通过立法的形式加以固化。

美国应急物资储备情况。美国处理突发事件有一套成熟的政府应急管理体系，形成了联邦、州、市、县、社区五个层级的应急管理与响应机构，比较全面地覆盖了美国本土和各个领域，已基本形成了总统领导、联邦紧急事态管理局指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家应急系统。这套纵向指导协调、横向相互交流，调度指挥灵活，信息资源和社会资源充分共享，组织机构改革完备且覆盖全国范围的应急管理系统，为有效预防和处理各类突发灾害发挥重要作用。

上海应急物资储备情况。上海市救灾物资采用信息化管理模式。上海市民政局与上海市防灾减灾技术中心以及第三方自控技术有限公司共同开发了上海市救灾物资储备库智能仓储管理系统，该系统操作基于物联网和工业4.0框架，运用射频识别电子标签与二维码辨识技术。储备库内所有的货架、托盘均贴上电子标签，结合自控系统技术，进行物资出入库等业务的智能管理控制。上海市民政局在完成物资政府采购招标后，各供应商按要求进行生产并包装贴有电子标签的救灾物资。根据市民政局指令送往储备库，储备库管理人员在待检区对入库物资名称、标识、规格、数量等信息进行核对验收工作。所有物资及托盘将先进行信息绑定，通过电子栅栏系统，对救灾物资进行快速扫描，采集入库物资数量，完成物资预入库。然后系统将根据物资品种和数量，进行库位分配，通过库位指示灯引导，结合智能叉车的人机界面系统，工作人员将物资运输到指定位置。完成入库后，系统将出具入库单并签字确认。一旦发生自然灾害，上海市民政局将根据灾情启动应急响应，并向储备库发出物资调拨指令。接到指令后，储备库立即启动应急预案，将调拨指令录入信息系统后，系统自动开启所需物资相应种类和数量的库位灯，引导智能叉车快速完成物资出库。同时，储备库将根据调令，通知运输车辆、搬运人员迅速到位，将救灾物资快速装车。所有物资装车完成后，形成清单，交运输人员确认。管理人员与凋零指定运送点取得联系，确认送达的目的地。运输车辆根据要求，将物资送达受灾现场。受灾地区工作人员，根据清单做好物资签收工作，并及时安置受灾群众。

黑龙江省应急物资储备情况。黑龙江省坚持实物储备与协议储备相结合，紧急采购与国家支持相结合，实现了救灾物资随掉随补，品种不缺，数量有余，仓库不空，应急保障有力，后续保障充足。黑龙江省每年按照400万元的资金额度补充升级救灾物资，并与超市、商场签订了食品和饮用水紧急供应协议。黑龙江省与民政部指定的全国救灾物资生产厂家建立了日常的密切联系。根据灾情，立即启动救灾物资紧急采购机制，向10余家生产厂商询价，掌握市场价格。为加快采购进度，采取同一品种多家生产，数量多的分批生产，生产一批送一批的办法。及时回收可利用物资，报废不能继续使用的物资，防止流入社会，造成负面影响。

救灾物资储备发展趋势，主要体现在三个方面。一是救灾物资储备品种多样化。随着政府职能转变，政府主导的救灾物资储备将更加人性化，根据不同地区、不同时间、不同灾情，因地制宜地丰富救灾物资储备品种，满足自然灾害救助的需要。二是救灾物资储备以地方储备为主，社会化储备更加受到重视。长期以来受资金制约和政府管理体制制约，救灾物资储备主要以中央储备、政府储备为主，地方储备较为薄弱。地方财力的充实及自然灾害事件的频发，地方政府将救灾物资储备纳入为民办实事的重要事项。社会力量参与救灾是社会发展的趋势，为解决政府储备救灾物资存在的成本、效率等问题。三是救灾物资储备智能化、信息化。随着物联网、信息技术的快速发展，促使救灾物资储备模式的变革。传统的仓储模式，主要依靠人工，效率低、成本高的形式被时代淘汰。物联网、信息技术的引进，为救灾物资储备智能化、信息化建设提供了可能。救灾物资全过程采用管理信息系统，不仅能够解决救灾物资账务信息化的问题，而且能够完善救灾物资储备全国各环节的管理，智能化机械设备的投入，将有力提高救灾物资储备和调拨效率。

国内外救灾物资储备对青岛市救灾物资储备的启示是多方面的，比如：要加快救灾物资储备网点，建立完善救灾物资储备网点，要不断推进救灾物资储备建设，逐步建立起“中央-省-市-县”四级储备体系。以实现救灾物资储备的合理布局。要创新机制、发动社会力量参与救灾物资储备，要重视和引导社会力量参与救灾物资储备，完善救灾物资储备模式，建立互利共赢的合作机制。企业、公益组织等社会力量参与救灾物资储备，是互惠互利的，要完善相关政策以消除社会力量参与救灾物资储备的障碍，提高参与的积极性。要重视和完善救灾物资储备制度建设、加强救灾物资储备管理，要将救灾物资储备制度建设引起足够重视，形成自上而下的体制机制。救灾物资储备制度建设，包括日常管理、救灾物资采购、调拨回收、储备库建设，尤其是储备资金、管理经费等各环节的制度化，促使救灾物资储备有章可循。要注重救灾物资管理信息化建设，要推进应急物资储备信心化建设，发挥人工智能在促进物资储备管理的作用，实现物资采购、储备、运维、调配、使用、回收等全过程信息化管理。

青岛市救灾物资储备存在的问题

首先，救灾物资储备品种单一，数量匮乏。救灾物资的储备和供应应体现“以人为本、救人为急、灾民需求为最大需求”原则。目前青岛市市级储备救灾物资仅14种，只涵盖被服类、安置类、装具类、装备类等四大类，其他品种的物资储备数量非常少，目前计划储备的品种应急物资储备的数量和种类远不能满足灾害发生时的需求。2020年初抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情暴发初期，急需的医用防护口罩、医用口罩、医用外科口罩、防护服、隔离衣、防护面罩眼镜、消毒液、医用酒精等用品均没有储备，在发改等部门管控住相关企业前物资告急，无以为继。

其次，救灾物资储备结构不合理。完整的救灾物资储备网络应包括中央、省、市、县四级，从目前青岛市救灾物资储备看，物资储备结构不够合理。山东省省级储备作为支撑，青岛市市级储备作为基础，但县级储备力量特别薄弱，县级市物资储备品种和数量都非常少。一旦发生灾害，县级物资无法应对，只能向上级政府请求支援，而市级储备库在面临多区域、多发性的灾害面前分身乏术，缺乏强有力的调度协调机制。例如急需从蓝村仓库向市南区、崂山区调拨物资，运输过程将耗费大量时间，有时往往错过最佳救援时间，极大影响救灾速度和救灾效率。

第三，缺乏救灾物资社会化储备和产能储备。救灾物资协议储备是指政府以合同储备的方式与合作企业签约，由企业根据储备协议储备救灾物资，政府给予一定的财政补助。生产力储备，指政府同具备救灾物资生产能力的企业签订协议，在政府下达生产指令后，紧急生产、供应救灾物资。现阶段青岛市市级救灾物资储备仅依靠政府仓库存储物资，没有充分利用好政府与市场之间的关系，未能将政府、企业和社会力量三个层面紧密协同。面对突发应急物资供应时，没有强有力的调控手段和储备基础。

第四，救灾物资储备管理效率低。表现一，救灾物资储备信息化水平低。救灾物资调拨一般是在灾害发生前后，时间紧迫，要求物资能够快速出库。根据《救灾物资出库建设标准》，救灾物资储备需配备叉车、液压搬运车等装卸设备及清洗、消毒、烘干等物资保管维护设备等。市县级储备的机械设备配备严重不足，物资的出入库及日常管理只能依靠人力搬运，严重影响救灾物资管理效率。表现二，救灾物资储备智能化水平低。民政部、发展改革委等9部委（局）联合印发《关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》，提出未来一段时间内全国救灾物资储备体系建设的指导思想、主要目标和任务以及保障措施。提出组织实施“救灾物资储备中心信息化”建设，探索提升救灾物资储备网络化、信息化、智能化管理水平是党和国家对中心新的要求。救灾物资储备信息化、智能化建设，是提高救灾物资储备效率的重要手段。目前，青岛市的救灾物资仍旧采用“最原始”的人力管理模式，尚未建立救灾物资智能调度和仓储管理信息系统，物资的出入库、盘点、移库等数据主要依靠电子表格、纸质文档保存，没有运用二维码扫描等智能化设备协助物资管理。上下级、地区之间没能做到“互联互通”，相关数据和信息无法及时的更新和共享，不能满足物资储备中心的管理需求和主管部门的监管需要。随着物联网的发展，建立一套符合青岛市特点和需求的救灾物资智能调度和仓储管理系统迫在眉睫。表现三，创新性引领落后。灾区安置群众打地铺、吃方便面的生活已不符合新时代人民美好生活的标准，救灾物资的储备要以人民为中心，从提高受灾群众生活质量方面多考虑，提高保障水平。

对存在的问题，可以做以下原因分析。一是概念模糊和体制僵化。物资储备包括哪些物资，什么样的物资需要储备，储备物资采取什么样的形式与方式，是党政机关机构改革后对物资储备新命题的考验。有些政府机关人员认为物资储备只保存人民灾后物资的保障，没有统筹通盘考虑，“自扫门前雪”观念深入，宏观格局不够。党政机关人员对于应急物资储备范畴的误解或理解不清，是造成当前缺乏统一高效管理的重要原因之一。二是物资储备限制较多。实物储备是储备模式中最直接、迅速的储备方式，可以随时投入拨付，能够应对各种突发的公共危机，但需要消耗大量的财政资金将所需储备的物资进行财政购买，同时仍需大量财政资金投入储备和专业维护管理。应急救灾物资的储备具有需求的不确定性、采购的滞后性、弱经济性等特点。需求的不确定性主要表现在公共危机事件以及灾害事故的发生以及影响范围、强度的不确定，从而影响应急和救灾物资需求量的确定。具体采购什么样的品种的物资，采购数量的多少，应急和救灾物资的需求测算极为重要。应急和救灾物资采购的滞后性，要求物资常规储备中，必须以实物储备的方式对一些物资进行储备，保障需求供应。应急和救灾物资的弱经济性，主要表现为物资的筹措必须满足对物资渴求的急迫性，保证物资快速筹集到位。这些先天性障碍影响救灾物资储备的采购、品种数量确定、储备库建设规模、同企业的合作等。青岛市市级层面没有建立应急物资和抢险救灾物资的综合性仓库，各单位进行储备的专业物资仅用于自身的日常使用，物资管理分散，市级各部门统一调度用于防汛救灾。三是救灾物资储备同社会合作机制不成熟。党的十九大确立了市场在资源配置中的决定性作用。物资储备无论是实物储备、合同协议储备还是生产能力储备，均需要打破政府直接管控物资的局面。目前青岛市市级储备仅为实物储备，政府同企业合作机制不成熟。四是救灾物资储备重视程度不够。救灾物资储备制度的建立起步较晚，由于救灾物资储备是一项防灾减灾工作，救灾物资的需求难以预测，且难以体现征集，地方政府对救灾物资储备工作的重视还有待于进一步提高，救灾物资储备的采购资金、管理经费等难以得到保障，综合性救灾物资储备库的建设推进较难。

完善物资储备体系

救灾物资储备工作，不能为了储备而储备，要坚持以人民为中心，真正为救灾而储备，为保障国家和人民安全而储备。完善救灾物资储备体系，要以第一时间保障受灾群众基本生活为出发点和落脚点，加大财政投入，以提高应急调拨能力为核心，以强化日常储备管理为基础，以体制机制建设为动力，以队伍建设为保障，狠抓责任落实和监督，不断提高救灾应急保障能力。

构建高水平建设应急保障体系。一是深化体制改革，进一步明确市、县级政府救灾物资储备的责任和事权。创新人员互联工作机制，针对全市5个区市救灾物资储备库力量薄弱问题，市级政府机关及储备中心要加强与区市级储备库的交流指导，必要时可与各区县一对一帮扶。二是创新管理机制，建立健全政府、企业和社会力量储备互为补充的协同保障格局。充分发挥市场与政府两只手的作用，使市场在物资储备资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在做好政府储备的基础上，引导和鼓励企业、社会团体进行救灾物资和人力储备。对一些不宜长期储存、使用量大而储备不足、科技含量和价值较高以及其他具有特殊性的救灾物资，可通过政府与具备一定生产经营和储备能力相关企业签订合同，实行企业协议储备。同时，充分利用社会团体的救援力量和经验，积极开展政府和社会团体的日常合作，加快建立政府、企业、社会团体等全员参与救灾物资储备和协同应急保障的新格局。三是建立健全救灾物资储备制度。要根据《关于印发〈中央救灾物资储备办法〉的通知》、《关于加强中央救灾物资管理工作的通知》、《山东省救灾物资储备管理暂行办法》等文件，细化工作要求，完善青岛市救灾物资储备制度、储备物资管理制度、外部协调制度等，杜绝物资管理上的漏洞死角。四是拓宽渠道，加强专业人员能力培训。无论是实物储备、合同协议储备的仓储管理还是生产能力储备都是依靠人来完成的。要做好物资储备工作，需要有人干、干得好，要着力于打造高效精干的物资人才队伍。政府要建立激励机制，吸引高素质人才，构建合理的奖惩制度。

着力加强救灾物资储备应急保障建设。一是加大财政投入，落实资金保障。要加强救灾物资储备能力，必须将救灾物资储备资金落实到位。为改善救灾物资储备条件，根据青岛市应急管理局印发的《青岛市重大突发事件应急保障体系建设行动（2021-2013年）》总体要求，“形成具有青岛特色的应急保障体系框架，建设一批市级应急物资储备基地及智能化、综合性物资储备仓库的总体布局”，青岛市政府对于救灾物资储备库新建、改扩建予以资金支持。建立后，应加强资金使用的监督、审计，保证资金专款专用、用到实处、用在刀刃上。二是加强同社会力量合作，构建基于物联网的调度系统“云储备”。青岛市救灾物资储备模式急需优化。要根据青岛市救灾物资储备的具体情况，重视向社会购买服务，积极探索和扩大协议储备和生产能力储备比例，切实增大救灾物资储备的数量和种类。建立社会化联合储备制度，不仅要合理选择合作企业，要综合考虑企业资质、地理位置、价格水平、技术能力、服务水平等，要保证灾害发生后，协议的救灾物资可以有效地、快速地、保质保量地调拨到指定地点，而且同企业合作后，成本应小于政府实物储备，同时要把握不影响救灾物资供应保障的前提下，政府、企业双赢的策略，既不能耽误救灾物资的及时调运，又需保证企业自身的利益，适量储备；四是政府部门和物资储备库要时刻把握合作生产企业的生产情况、生产能力，合作经营企业的存储能力和库存情况，建立“政府部门-生产企业-经营企业-救灾物资储备库”闭环的“云储备”系统，切实保障在灾情发生后能够第一时间、最高效地调运物资。三是物资储备信息化管理，着力夯实“智慧储备”建设。要充分运用大数据、云计算等科技手段，大力推进“智慧储备”建设，提升物资储备管理信息化、智能化、现代化水平，开发符合青岛市特点和需求的物资管理信息系统，为青岛市政府及相关部门处置各类突发事件提供决策依据。信息化和以信息化作指导的先进技术就成为物资储备走向现代化的有效途径。信息化即是使水库成为流动的河。救灾物资的信息化建设就是要利用计算机网络、软件、定位、视频、传感、自动控制、物联网等高科技手段，实现救灾物资从购置、入库、出库、移库、报废、盘点全过程信息化、无纸化、快捷化、监控管理可视化，最终实现物资流向全过程闭环、可追溯管理。

先进的基础设施和自动化功能是实现仓储现代化的基础，比如高平台的立体仓库、可存放不同种类货物的货架、有效的作业平台、可进行射频扫码的叉车、自动化货物传送装制、温控装制、喷淋装制、监控装制等；信息网络平台的搭建是实现仓储现代化的有效手段，通过综合运用现代化科学管理方法和现代信息技术手段，合理有效地组织、指挥、调度、监督物资的入库、出库、储存、装卸、搬运、计量、保管、财务、安全保卫等各项活动，达到作业的高质量、高效率，高效完成中心承担的任务。如此一来，仓库不再是储存物资的水库，而是一条流动的河。