政策优化支持、重大工程支撑 山东县域经济高质量发展再发力

中国经济导报、中国发展网  记者尹明波、高杨报道  近日，山东省印发了《关于进一步加快县域经济高质量发展的意见》（以下简称《意见》）和《山东省县域经济高质量发展三年行动方案(2023-2025年)》（以下简称《行动方案》），强化政策集成创新，聚力塑造全省县域经济高质量发展新优势。在日前举行的省政府政策例行吹风会上，山东省委财经办分管日常工作的副主任，省发展改革委副主任赵锋，省委财经办副主任朱厚玉，省新旧动能转换综合试验区建设办公室副主任于明兵，省工业和信息化厅二级巡视员李英峰，省财政厅二级巡视员文毅，省自然资源厅副厅长王少瑾等相关部门负责人对文件内容进行了解读。

山东的县域经济基础好，发展潜力大，在全国一直处于第一梯队。“县域经济是国民经济的重要组成部分，是推动经济社会发展的重要力量。以习近平同志为核心的党中央高度重视县域经济发展，实施一系列重大举措，推动县域经济发展取得显著成就。”在日前举行的省政府政策例行吹风会上赵锋强调，山东省委、省政府一直高度重视县域经济发展，进入新发展阶段，随着县域经济在推进中国式现代化山东实践中扮演的角色越来越重要，山东进一步加强政策支持、增强动力活力，推动县域经济高质量发展。《行动方案》于11月11日以省政府文件正式印发实施，《意见》于12月7日以省委办公厅、省政府办公厅文件正式印发实施。两份文件立足于完整、准确、全面贯彻新发展理念，聚力塑造全省县域经济高质量发展新优势，互为依托、相辅相成，又各有侧重。《意见》侧重理念思路引领、政策优化支持，《行动方案》侧重目标任务落地、重大工程支撑。“这两个文件的出台实施，将对我省开创县域高质量发展新局面新气象起到有力的指导推动作用。”

坚持“一县一策”，统筹发展安全

记者梳理发现，《意见》和《行动方案》两份文件注重把握了三大原则。一是坚持分类指导、靶向攻坚。充分考虑县(市、区)差异，鼓励“一县一策”，做强特色优势富民产业，注重“抓两头、带中间”，支持强县进位、弱县赶超，避免政策“一刀切”。二是坚持问题导向、需求导向。聚焦近年来全省县域经济发展中遇到的突出问题，在产业发展、要素支撑等方面有针对性地提出对策予以破解。三是坚持底线思维、安全发展。注重统筹发展与安全，在着力提高经济总量的同时，更加提升发展质量，强化重大生产安全事故应对和地方债务风险防范等，防止急功近利、不尊重客观规律办事的现象发生，确保正确政绩观得到贯彻落实。

《意见》共六部分。一是总体要求，二是以产业升级夯实发展根基（主要包括提振县域工业经济、推进农业现代化、加快服务业融合创新、培育高质量经营主体、提高园区承载能力），三是以城乡融合提升发展能级（主要包括推进区域协同发展、做强县城载体、提升乡镇活力、建设宜居宜业和美乡村），四是以要素支撑增强发展动能（主要包括优化用地指标供给、提高用能保障水平、加快科创要素聚集、完善人才引育机制），五是以改革开放再造发展优势（主要包括深化扩权赋能改革、深化财税金融改革、持续优化营商环境、提升对外开放水平），六是以机制创新强化发展保障（主要包括加强组织领导、建立新型帮扶机制、优化评价激励机制）。《行动方案》共四部分。一是主要目标，二是重点任务（提出实施经济强县领跑计划、特色强县示范计划、百县图强计划、薄弱县跨越计划、特殊类型县振兴计划等“五项计划”），三是重要举措（围绕落实重点任务，提出推进实施产业升级优势再造工程等“七项工程”，包括30条具体措施），四是组织保障（主要围绕提高政治站位、加强组织领导，实施差异化评价、强化正向激励，推动试点先行、促进更高水平安全发展等方面提出要求）。《意见》和《行动方案》注重结合山东实际统筹谋划，坚持在守牢安全底线的同时，用发展的办法解决前进中的问题，在“重产业、强融合、保要素、促开放、建机制”等方面提出一系列实招硬招新招。

探索性举措。锚定“走在前、开新局”，积极探索创新、鼓励先行先试。比如，在产业数字化方面，提出“分批开展中小企业特色产业集群数字化转型，分行业提炼共性应用场景，分规模打造数字化改造企业样本”;利用山东工业互联网发展优势和已有布局，提出“分批打造‘工业互联网平台+园区’模式，推动工业园区实现工业互联网落地应用”。比如，在培育高质量经营主体方面，对企业成长实行全生命周期分段培育，提出开展“苗圃行动”“雏鹰行动”“登峰行动”。再比如，提出推进上市公司孵化聚集区试点建设，推动上市空白县尽早实现“破零”。

对标性举措。主要通过学习借鉴浙江、广东等先进省份经验做法，拓宽思路、用其精髓，同时结合实际出台顺应山东发展阶段、发展环境的措施。比如，为推动农业领域数字化改革，提出“推进智慧农业发展，构建数字化服务平台，加快建设一批智慧农场、智慧牧场”。比如，在县城、镇街、乡村的建设和治理方面分别发力，提出实施“县城城镇化补短板强弱项行动”“小城镇创新提升行动”“乡村振兴赋能增效工程”等。再比如，在推进区域协同发展方面，提出“支持毗邻县域一体化发展”，既包括省内毗邻县域合作，还包括支持探索与省外毗邻县域开展合作等。

提升性举措。为保持政策稳定性、延续性，将过去实践中切实管用的举措进一步深化加强，打造升级版本。比如，在过去优化营商环境政策的基础上，提出“深入开展深化营商环境创新提升行动，推进‘高效办成一件事’”。比如，提出深化新一轮开发区管理制度改革，修订完善开发区(园区)主导产业目录。再比如，在每年开展县域经济高质量发展差异化评价的基础上，提出“每年召开一次县域经济高质量发展县(市、区)委书记交流会，每年推出一批县域经济高质量发展特色典型案例，每年发布一份县域经济发展评价报告”等，使过去一些产生良好效果的探索性做法常态化，成为省委加强对县域经济领导的重要制度性安排。

明确任务目标，政策支撑有力

县域经济是国民经济的基本单元，在国民经济体系中占据重要地位。

“县域强则省域强，县域活则全盘活，县域富则百姓富。”于明兵在回答记者提问时表示，山东省委、省政府高度重视县域经济高质量发展工作，近年来围绕加快县域创新驱动发展、转型发展和推进扩权强县改革，制定实施了一系列政策举措，全省县域经济呈现稳中向好发展态势，综合竞争力全面增强。“省委、省政府立足我省实际，聚焦聚力破除各类壁垒瓶颈和制约因素，统筹谋划制定出台《意见》和《行动方案》，为推动和促进县域经济高质量发展厘清了方向思路，明确了任务目标，提供了政策支撑。”

于明兵介绍说，下一步，山东省发展改革委将会同省有关部门，一方面强化综合协调和督促指导，切实抓好《行动方案》重点任务的贯彻落实，另一方面，扎实做好“培强”“扶弱”“联动”三篇文章，推动强县进位、弱县赶超，积极探索县域经济高质量发展新路径。

在培强方面，一是对标先进省份经济强县，发挥省内胶州、龙口、荣成、邹城、寿光等“千亿县”带动作用，支持一批基础好、潜力大的县加速实现提档升级，争取打造更多具有全国有影响力的经济强县。二是发挥特色强县引领作用，坚持“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游”，每年认定一批各领域特色强县，示范引领全省县域发挥比较优势，激活发展引擎，打造具有山东特色的“县域经济版图”。三是强化县域经济高质量发展差异化评价，每年认定通报一批先进县和进步县，大力实施典型引路，激励全省县域争先进位、不断突破。

在扶弱方面，一是以经济薄弱县、财政困难县、特殊类型县等为重点，在全省确定20个左右县域，实行“点单式服务”“清单式推进”“一县一策”助力解决县域发展的堵点难点和突出问题。二是确定10个左右薄弱县域，实行省政府领导同志包保机制，由省政府部门、省属企业、省属高校或科研院所等组成对口帮扶小组，推动加快跨越发展。三是持续推进突破菏泽鲁西崛起工作，在中央预算内投资争取、地方政府专项债券申报、省级重点项目安排等方面给予倾斜支持，协调落实“6+6”省内协作帮扶机制，鼓励强县与弱县结对发展，充分发挥各自优势，实现更大范围、更高层次合作协作。

在联动方面，坚持省级统筹、市负主责原则，指导推动全省136个县(市、区)竞相发展、错位发展、联动发展。比如，支持区位相邻、资源禀赋相近、产业发展相融、人缘文化相亲的毗邻县域探索一体化发展路径，塑强区域发展新优势。目前，莱西—莱阳一体化发展先行区、胶州—高密临空临港协作区、平度—莱州—昌邑绿色化工联动区，以及齐河、禹城、临邑建设济南新旧动能转换起步区联动区等跨县域、跨市域联动发展模式正在加快探索推进，下一步邹城—滕州一体化发展引领区建设也将强势开局。省市县三级同频共振、协同发力，山东县域经济高质量发展必将开创新局面、迈上新台阶，在新时代社会主义现代化强省建设中奏响最强音。

壮大产业集群，打造发展引擎

立足县域发展的特色产业集群，是促进中小企业高质量发展的重要载体，对提升县域工业经济核心竞争力、构建现代化产业体系具有重要意义。截至目前，山东省累计培育省级特色产业集群100家，涵盖全省大多数县域;培育国家级中小企业特色产业集群15家，总数连续两年位居全国首位。李英峰在回答记者提问时指出，山东一直以来都高度重视县域工业经济发展，以特色产业集群的培育和建设为重要抓手，持续推进县域工业经济高质量发展。“下一步，我们将充分发挥各集群的比较优势，立足集群的专业化、差异化、特色化，重点抓好集群数字赋能、创新引领、企业培育三方面工作，持续壮大特色产业集群，打造县域经济高质量发展新引擎。”

强化数字赋能，加快数实深度融合。近年来，数字经济蓬勃发展，在推动县域产业结构升级、提升特色产业集群核心竞争力方面至关重要。一是强化供需对接。面向全国征集优质服务资源，加快组建省级数字化转型服务商资源库，针对集群个性化需求推出定制化产品和服务。推动各市县深入调研、把脉问诊，摸清所在县域集群的个性化需求，促进供需双方实现精准对接，提升集群数字化转型水平。二是大力培育示范标杆。立足细分行业，开发一批小型化、快速化、轻量化、精准化、市场化转型方案，在集群内树立一批数字化转型的标杆企业，促进县域内中小企业“看样学样”,主动转型。三是大力推广数字营销。组织实施“山东制造•网行天下”系列活动，充分利用“特色产业集群•云上展厅”等平台，通过企业VR实景展示、元宇宙线上云展会等方式，帮助特色产业集群实现产业链供应链云端对接，更好融入新发展格局。

强化创新引领，持续提升研发能力。特色产业集群作为县域工业经济的重要载体，抓好特色产业集群创新才能激发县域经济创新发展的活力。一是持续完善创新平台体系。在县域集群积极布局建设企业技术中心、制造业创新中心等平台，努力建设更多高质量创新基础设施。支持集群与高校、科研院所建立产业创新联盟。二是着力提升公共服务能力。加强检验检测、试验验证、认证认可等技术服务平台建设，推动集群内大型仪器设施开放共享，有条件的集群可以积极布局建设企业主导、产学研融合的综合性中试验证基地。三是积极推进技术转化应用。持续加大研发投入力度，加力建设科技企业孵化器、专业化众创空间等技术创新服务机构，大力发展技术交易市场、专利导航服务基地、知识产权运营中心等，提升科研成果在集群内就地转化能力。

强化龙头带动，聚力优质企业培育。龙头企业的发展高度决定着特色产业集群的发展高度，更是县域经济发展的命脉所在。一是聚焦做强领航型企业。引导县域内重点企业对标一流，加大技术创新力度，加强质量品牌建设，主动参与技术规范、标准制定，加快打造一批制造业领航型企业。强化龙头企业资源配置和整合能力，积极参与配套产业园建设。二是加力培育高成长企业。聚焦县域主导产业，以专精特新、小巨人、单项冠军等企业为重点，建立梯度培育项目库，加快完善优质企业培育体系，努力打造更多掌握独门绝技的“单打冠军”和“配套专家”。充分发挥双创基地、众创空间等积极作用，帮助中小企业站稳脚跟、加速成长。三是打造融通发展格局。支持龙头企业开放资源要素，带动产业链上下游中小企业专精特新发展，加速创新型小微企业孵化成长。鼓励中小企业围绕龙头企业需求，开展延链补链强链合作对接，特别是积极参加“十链万企”融通创新对接活动，帮助企业入链进群发展，不断扩大自身影响力和市场竞争力。 

财政“三篇文章”，土地“三大实招”

加快县域经济高质量发展，离不开财政政策的有效调节，也离不开土地资源要素保障。

据文毅介绍，近年来山东省围绕县域发展需要，健全完善转移支付制度体系，加大对重点区域和产业的投入保障，有力夯实了县域财政基本盘，推动了县域经济发展。“下一步，我们将重点做好政策激励、产业培育、财金联动‘三篇文章’，完善财政政策，集聚优势资源，塑强县域经济高质量发展新优势。”

强化政策激励引导，调动县域发展积极性。支持培育特色强县，在工业、现代农业等领域，分别遴选10个产业基础好、发展潜力大的特色强县，给予一揽子财政金融政策支持，引导县区发挥比较优势、壮大特色产业。激发薄弱县发展动力，设立激励性转移支付资金，从财源质量优化、运行风险防控、财政管理绩效、自我保障能力提升等六个方面进行评价奖励，引导县区深化改革、加快发展。促进特殊类型县振兴发展，进一步完善转移支付支持政策，支持革命老区、生态功能区、老工业城市等更好解决自身困难、补齐民生短板。

推动产业转型升级，夯实县域财源基础。支持再造产业升级优势，实施新一轮高水平技术改造、高耗能行业结构调整综合奖补、工业互联网培育、加快服务业高质量发展等财政奖补政策，加快建设县域现代化产业体系。推动提升科技创新能力，保持省级科技投入强度，支持开展科技型企业梯次培育，实施企业技术创新能力提升行动，壮大县域创新发展生力军。实施生态文明建设财政奖补机制，将碳排放总量和碳减排强度等指标纳入省对下调控范围，对市县政府提高减污降碳调节资金收缴标准，引导提升县域绿色低碳发展水平。

强化财政金融联动，引入更多金融活水。强化“财政+银行联动”，实施“技改专项贷”、促进供应链金融发展、碳减排政策工具等财政贴息奖励政策，引导地方法人金融机构加大信贷投放，降低县域市场主体融资成本。强化“财政+担保联动”，完善风险补偿、降费奖补、资本金动态补充等政策，推进政府性融资担保体系建设，发挥政策性农业信贷担保引领作用，为县域企业发展增信赋能。强化“财政+基金联动”，加大政府引导基金投资运作力度，完善财政资金股权投资运作模式，不断拓展县域发展融资渠道，引导带动更多社会资本投向县域重大项目、重点产业。

王少谨则表示，山东将从规划引领、指标保障、入市改革等方面，持续完善工作机制，狠抓支撑服务，切实加强土地资源要素保障。

强化国土空间规划引领。《山东省国土空间规划(2021-2025年)》已获国务院批复，确定了以山东半岛城市群为龙头，以济南、青岛为核心的“一群双核”城镇空间布局，明确了全省136个县(市、区)的主体功能定位。下一步，山东将重点推动县级国土空间规划批复、乡镇国土空间规划编制，全面推进城镇开发边界内详细规划编制，引导城镇建设活动向城镇开发边界内集中，持续优化县域城乡功能布局、用地结构和要素配置，为重大战略平台、重点建设项目和优势地区高质量发展提供空间引领和保障。

加强建设用地指标保障。自2020年以来，山东每年都制定出台土地利用计划指标管理实施细则，分级分类保障重点项目用地需求，确保让好马吃上好料，好钢用在刀刃上。下一步，将继续坚持“项目跟着规划走，要素跟着项目走”，以国土空间规划和真实有效的项目作为配置土地利用计划指标的依据，省级指标主要保省重大项目、省重点外资项目等省级重点项目，市县“增存挂钩”核补指标主要保市县级重点项目。同时，继续实行新增建设用地指标提前预支政策，在国家明确年度新增计划指标配置规则前，对基础设施项目、民生工程以及符合产业政策和供地政策、投资到位、拿地即开工建设的重点项目，允许预支指标办理用地手续，不受数量限制，切实保障县域内大项目、好项目真落地、快落地。

深化农村集体经营性建设用地入市改革。允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，是新修订的《土地管理法》重大立法突破。去年，中办、国办印发的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》明确了入市适用的范围、主体、程序和交易规则;自然资源部《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》将山东18个县(市、区)列为全国深化农村集体经营性建设用地入市试点，目前试点地区工作方案已全部印发实施。下一步，山东将指导试点县(市、区)从入市规则、路径和机制等方面积极探索，努力形成可复制、易推广的试点成果，有效盘活农村存量土地资源，拓宽用地保障渠道，加快构建城乡统一的建设用地市场，助推乡村振兴和县域经济高质量发展。