部分区域城投转型陷困局：当地政府支持减弱，市场竞争力不强

中国经济导报记者 | 邵鹏璐

当前政策环境持续要求推动政企分开和城投平台转型。10月12日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍推动国有企业改革发展有关情况及未来实施国企改革三年行动计划。中诚信国际研究院分析师杨沛松发表研报表示：“从城投企业角度来看，国企改革三年行动或将进一步推进城投企业混改的进程。城投企业作为近年发展区域经济的重要力量之一，已经成为地方层面混改的主要攻坚点，并且未来仍会承担重要的使命。”

自2014年以来，城投企业监管政策日渐严格并逐步完善，2014年国务院43号文，2017年财政部50号文、国家发展改革委1358号文，2018年国家发展改革委194号文等多个政策性文件逐步将政府融资功能从城投平台剥离，并要求从人员、资产、职能、信用等方面政府与企业需划清边界，推动城投企业市场化转型。

除了中央部委，地方政府也有多项文件要求和指导城投企业转型。重庆、四川、陕西等地出台了城投企业转型的指导文件，将城投公司按照职能分类进行处理，对仅有融资功能的空壳公司予以清理；兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的城投企业剥离融资功能后转为公益类国企；有市场竞争力的商业化平台转型为一般国有企业。

华泰证券固定收益分析师程晨发表研报表示，城投企业可以根据自身经营业务、区域资源禀赋优势，选择适合的转型方向；但经济财政实力较弱的区域，城投企业转型难度可能较大，通过市场化业务提升公司收入、利润、现金流的潜力有限。城投企业转型有利于增加自身造血能力，增强市场竞争力，但也可能导致与地方政府关联度削弱，市场认可度下降。

程晨表示，城投企业转型既是政策要求，也是当前市场环境下城投平台自身的迫切需求。一方面，市场化转型有利于减少城投企业在融资过程中受到的监管限制；另一方面，市场化转型有利于壮大企业资本实力，增加企业现金流和净利润，提升自身造血能力，降低融资成本和融资难度，是当前市场环境下城投企业自身的需求。

但程晨亦表示，城投企业转型有利有弊，需关注市场竞争力和政府支持意愿的平衡。市场化转型对城投机制、人才、管理、思想等多个方面都提出了挑战。尽管市场化转型能增加城投企业自身造血能力，但市场化经营业务各有风险。典型城投企业风险主要与地方政府相关，主要关系到政府支持能力和支持意愿；而市场化业务的风险是多方面的。

目前阶段，无论是哪种转型方向，都对城投企业所在区域经济财政实力提出了较高的要求，部分经济财政实力较弱和无优势产业的区域较难实现转型。经济财政实力较弱的和无优势产业的区域，本身禀赋有限，城投企业转型的难度较大，仍难解除对地方政府的依赖。程晨表示，城投企业转型可能导致地方政府支持力度削弱，市场认可度下降。城投企业转型的最大风险，除了市场化业务经营风险，更在于金边属性淡化，政府支持力度削弱，从而遇到再融资受阻的情况。随着城投从公益性企业转型为市场化企业，某种意义上来说不再是城投而是普通的竞争性国企，地方政府对企业的支持意愿可能显著削弱，市场认可度也可能随之下降。

程晨认为，目前城投企业转型仍然需要依托已有的特色资源禀赋，实现综合利益最大化。虽然发达地区已有完成转型的城投企业展现较强的市场竞争力，但是很难实现生搬硬套式的推广，对于欠发达地区，部分处于转型过程中但市场化竞争力尚未形成，而政府支持意愿已经开始削弱的城投，估值风险值得防范；同时，对于部分名义上转型，但实际仍依赖政府支持的城投企业，需要观察来自政府业务的可持续性和资金到位情况。