打通城乡要素流动“堵点” 补上县域经济发展“短板”

——谈返乡入乡创业的新实践  

“90后”大学生钟明辉现在是桐庐"雪水云绿"茶叶有限公司负责人。他在毕业后回到家乡经营茶叶，就业致富。推动当地茶产业发展，带动乡亲们 桐庐县发展改革局/供图 

 杨志明

农民工具有城乡之间、区域之间劳动力、技能、资金、数据等生产要素双向合理流动的特点，在我国经济“双循环”新发展中具有打通城乡要素流动“堵点”、补上县域经济发展“短板”的独特作用。

返乡入乡创业

成为创新实践中的新亮点

我国防疫与复工双兼顾的实践创新中突破常规的新事物纷纷涌现，近年兴起的“返乡入乡创业”热潮，即使在今年疫情冲击时的经济下行和目前防疫取得战略性成果、经济加快恢复中都在持续增长，说明它具有创新力的轫性，也反映它粘合分散生产要素形成新效益的发展潜力。

从中国劳动学会和新华财经对防疫与复工中农民工返乡创业二十个有代表性的企业快速调查看，2月中旬，在我国以制造业先行复工时，农民工返乡创业企业也率先复工，复工率达到80%，现在巳接近和达到去年同期。因为，农民工返乡创业大部分在中西部甚至在边远地区，远离“震中”，受疫情冲击小，用工多是就近吸纳当地农民工、复工人力资源有保障，原辅料国内为主，这些独特因素构成农民工返乡创业在全国防疫与复工中“风景”奇好。

“返乡入乡创业”主要包括返乡和入乡两种情况，返乡主要是我国农村劳动力转移中，经过到沿海经济发达地区和大中城市打工磨炼、积累的农民工等创业人才，回到广阔的乡村配置创业资源，惠及乡里，成为乡村振兴的新生力量；入乡主要是城市里有经济能力、有创业意愿的科技、管理人才和企业家等，看准乡村自然资源、劳动力资源禀赋等，进入乡村创业创新，随着乡村振兴战略的深入实施，入乡逐渐增多。

将分散的生产要素重新组合产生新效益的活动都可称为创新。返乡入乡创业持续发力是我国防疫常态化与经济较快恢复中涌动出的创新实践的新亮点，目前，返乡入乡的多数是农民工“城归”，我们将海外留学回国发展称为海归，也可将经过城市打工后返乡创业的农民工称为“城归”。如果说改革开放之初乡镇企业异军突起，那么现在“城归”也是异军突起，像热带雨林般因生长的环境适宜顺势而发。如果说上世纪九十年代初，发展社会主义市场经济大潮中，一批有前瞻性眼光、勇于改革的中青年，纷纷从机关事业单位、国有企业的“体制内”走出来“下海”经商创业，进而成为我国改革开放中快速成长起来的企业家的有生力量，同样，现在又有一些城市里成长起来的中青年企业管理人员、科技人员、甚至是企业合伙人，看到乡村振兴的新机遇，加入到“入乡”创业的行列里来。

近年来，扶持返乡入乡创业作为党中央、国务院重大战略部署，乡村振兴战略实施的“新锐”，正在持续强有力地推进，今年防疫特殊时期更有保就业和带动脱贫的特别作用。国家发展改革委、人社部和农业农村部等部门和单位先后出台《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》、《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》，从上到下各级政府拿出“真金白银”扶持发展，激发出返乡入乡创业人员的内生动力、乡村振兴中创业创新的活力，形成返乡入乡热潮在今年特殊时期迎难而上的增长，他们中间既有带着技术、项目、资金、营销渠道，怀着乡村情感返乡创业；又有接受过高等教育，具有丰富文化知识和学习能力，具有先进经营理念和发展模式的企业家、科技人员、高校毕业生等，把现代技术、经营理念带到家乡、城镇，催生新业态和新模式。

据相关数据显示，目前全国返乡入乡创业创新人员已超过850万，预计到2025年有望达到1500万。由此可见，“城归”创业带动就业在国内国际疫情冲击的迭加压力下仍是逆势而进，率先扭负转正、在经济重回正轨的路上前行。总体看，返乡入乡创业群体人数之多、发展之快、潜力之大，带动就业之好，可谓前所未有。返乡入乡创业热潮的兴起和持续，不仅为县域经济注入了新的生机和活力，而且在吸纳就业、扶贫攻坚中发挥了支撑收入增加的重要作用。看着一个个现代“小工厂”在中西部边远地区的土地上拔地而起、一批批农民就地就业脱贫增收、有的搭上一列列“中欧”班列的货车载着产品运往世界各地，有的跟进线上网络营销、带动一批批就地加工产品销往国内外，深感返乡入乡创业正以独特的方式，破解着长期以来困绕城乡统筹发展、尤其中西部边远地区经济发展的难题，丰富着新型城镇化振兴乡村的新实践，在世界嘱目的中国经济重回正轨中呈现新的闪光点。

返乡入乡创业

推动乡村振兴和城乡融合发展

在今年2月份国家发展改革委、人社部等19个部门和单位联合印发《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》的基础上，农业部印发《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》，从发展方向和政策集成上助力返乡入乡创业蓬勃发展、破解“三难”、进一步推动乡村振兴和城乡融合发展。

首先，返乡入乡创业带动农村劳动力就地就近转移就业，破解着中西部地区农村劳动力转移就业中难以留住本地劳动力的难题。虽然“城归”创办的多是小微企业、劳动密集型企业，但聚少成多，产生的能量超乎预期，发展有小则快、收入有小则多、机制有小则活、就业有小则稳、扶贫有小则准。地处武陵山集中扶贫攻坚片区的芷江县8家“城归”创办的企业，就地吸纳就业约5000人。其中也有不少在市场经济的大浪潮中经受了锻炼，视野宽、脑子活、有魄力的宝贵人才成长为大企业家。在深圳有过打工办厂经历的“手机屏王”周群飞，顺应产业转移的趋势，在湖南浏阳建立蓝思工业园区，吸纳十多万农民工就业；在珠三角东莞有过打工办厂经历的“中国鞋王”张华荣，在江西兴建了赣州华坚国际鞋城，高峰时吸纳近万农民工就业，现在又带领经营技术骨干到埃塞俄比亚建立中国华坚工业园区……“城归”创业使“就业一人，脱贫一户”的加法效应向“创业一人，脱贫一批”的乘法效应转变，实现创业带动就业的良性发展，达到就业倍增效果。

其次，返乡入乡创业成为活跃县域经济发展的新生力量，破解着中西部发展县域经济招商引资难以落的难题，改变着主要靠吸引大企业、大项目招商引资的单一路径。当年农民工走出乡村到城市务工，如今带着资金技术回乡创业，组合分散的生产要素、挖掘当地的资源优势，逐步形成“输出劳务——积累生产要素——返乡创业”的新发展路径。农民工返乡创业的萌动与乡村发展的需求主动有效对接，所办项目有贴近市场的优势，本身就是因地制宜“接地气”的招商引资，与“引得多、落地少”的传统招商引资形成鲜明对照。贵州正安农民工郑传玖在广州打工后返乡，率先兴办了“遵义神曲乐器制造有限责任公司”，带动凯丰、赛维尼亚、贝加尔等一批吉他企业，建起世界规模最大的吉他制造基地，正安县也因此拿下“中国吉他制造之乡”的头衔，年制造吉他506万把、产值约50亿元，产品销往30多个国家和地区。返乡入乡创业使农村特别是欠发达地区获得了较快发展的外源力量，推动着不发达地区县域经济逐步发展壮大，实现着“一乡一品”的多年愿望，也逐步解决着大批劳动力进城务工形成的农村三留守（老人、妇女、儿童）等社会问题。

第三，返乡入乡创业多是在经济欠发达和不发达地区，破解着中西部地区承接产业梯度转移在“末梢”发力难的问题。优势资源向城市和发达地区集聚，是形成城乡和区域差距扩大的重要原因。近年来，农民工转移就业逐步从沿海向内陆转移、跨省转移向省内转移、从东部地区向中西部地区回流。不少农民工在大城市、大企业磨练，在东中西部产业转移的大潮中，看到了乡村发展的商机，尤其是劳动密集型企业向外移的契机，从而开启返乡创业的历程。湖南长沙“雁归”企业家柳中辉，统筹家乡山水田林路，地权变股权、土地资源变土地资本，将有机农业、乡村旅游、现代教育、乡土人才、乃至康养结合等，都嵌入特色生态小镇建设，开创了城郊融合型乡村振兴“浔龙河模式”，带动浔龙河村民实现了贫困村到富裕村的转型。返乡入乡创业把发达地区与不发达地区的发展联系起来，带动不发达地区中小企业跨越式发展，在广阔乡村、尤其是中西部地区逐渐产生企业小集群的效应，带动当地快速吸纳东部转移的产业，快速办起先进制造业企业，快速开发本地资源，使多年来推进城市带动农村发展、发达地区帮助落后地区发展、培育不发达地区经济增长点的目标看到了现实的希望。

返乡入乡创业

面临的问题不容忽视

尽管返乡创业发展势头良好，但面临的困难和问题也不容忽视。调查反映：

一是创业融资难。缺乏资金的助力成为制约返乡创业的最主要因素。当前县乡政府给返乡创业农民工提供的服务主要集中在“三通一平”基础设施方面，农民工自筹资金主要用于厂房建设和设备购置，先遇到的主要困难是流动资金贷款严重不足，很多返乡创业人员反映，由于产权抵押程度复杂，贷款审批手续多、周期长，亟需的流动资金贷款获得困难，返乡创业的投资往往难以形成预期的规模效益。

二是资源集约难。面对大批农民工返乡创业的新态势，仍有不少地方准备不充分，不能将当地的人力、物力、财力等生产要素进行统筹的有效配置，也有承诺的基础设施配套延后，拉长了建厂投产的周期，影响了对返乡创业的预期。

三是聚集人才难。不少地方“引得进，留得住”人才的创业环境并不宽松，在聚集人才、特别是较高素质技能人才方面存在诸多困难，尤其是集中连片贫困地区可提供给“城归”创业需要的技能人才更少。

笔者认为，这些突出问题将在市场配置资源的力量与政府构建亲清环境的力量合力作用下从缓解到化解。

精准施策形成有利

返乡入乡创业发展“小环境”

针对当前返乡入乡创业存在的突出问题，需要从环境、土地、资金、人才和服务等多个方面精准施策，形成有利返乡入乡创业持续发展的“小环境”，产生聚集生产要素的“洼地效应”，创新政策，推动返乡入乡创业高质量发展。

一是政策有集成。集成返乡创业、扶贫攻坚、农副产品加工、乡村旅游、中小企业发展等财税金融政策支持、创新金融服务、健全用地支持政策、优化人力资源、完善配套设施和服务等多个角度，系统破解当前返乡入乡创业面临的突出问题，强化评估考核，确保返乡入乡创业政策落地见效。

二是资金有支持。针对返乡创业减税、降费的有力举措，也有拓展创业金融资金支持的指导意见，特别是探索实施返乡入乡创业信用贷款政策、拓展包括宅基地使用权等抵（质）押物范围、提高返乡入乡创业企业贷款不良率的容忍度等，将更有助于提高返乡入乡创业资金的可获得性和支持力度。

三是人才有培养。《意见》中提出要持续实施返乡入乡创业培训行动计划，使每位有意愿的创业者都能接受一次创业培训，并通过本地人才培养和人才引进相结合的方式，增强返乡入乡创业发展的人力资源支持。

四是用地有保障。《意见》中提出统筹安排相关产业用地，切实保障返乡入乡创业用地需求，包括移民搬迁旧宅基地腾退节余的建设用地指标和村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于返乡入乡创业生产经营，长期外出务工的农民家庭将相对闲置的承包地集中流转给返乡入乡创业企业等，有助于解决返乡入乡创业用地供给问题。

五是环境有优化。《意见》中除了提到完善创业基础配套设施等硬件条件外，更强调优化营商环境、提高服务水平等软性条件的优化，为返乡入乡创业提供全方位、系统性、便利化的有力支持。

“城归”从坐着火车到发达地方打工，到开着汽车回乡创业，“入乡”人员从习惯于城市生活到深入山庄窝铺开辟新天地，返乡入乡创业蕴藏着深刻的经济体制变革因素，要以改革创新的精神和扎实见效的作风，使《意见》确定的政策能落到实处“接地气”，使创业的企业家消化政策“冒热气”，尤其鼓励勇于担当的地方党委政府和优秀企业家携手，为高质量发展创出新鲜经验，走在全国创业前列。

农民工从当年坐着火车进城打工，如今开着汽车返乡创业，蕴藏着深刻的经济体制变革因素，农民工企业家以勇于开拓的闯劲、破解难题的韧劲、踏实肯钻的干劲，在双循环发展新格局中放光发热，释放能量，捅抱城归、商机无限。

（作者系国务院参事室特约研究员，中国劳动学会会长，人力资源和社会保障部原党组副书记、副部长）